1. Concepto de centralización administrativa.
La centralización es una forma organizacional que se emplea tanto en el ámbito político como en la esfera administrativa del Estado, consistente en reunir en un punto de convergencia, configurado como un ente central, la toma de decisiones del poder público. La centralización puede ser política o administrativa.
La unidad en la ejecución de las leyes y en la gestión de los servicios es producto de la
Centralización administrativa, que en su forma pura se caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder público de decisión, la coacción, y la facultad de designar a los agentes de la administración pública.
Como en la centralización administrativa toda acción proviene del centro, el órgano central monopoliza las facultades de decisión, coacción y las de designación de los agentes de la administración pública, que por lo mismo no se deja a la elección popular; asimismo, la fuerza pública, o sea, la fuerza armada, está centralizada.
Se debe diferenciar la centralización administrativa de la concentración administrativa, porque en esta última los órganos inferiores o periféricos carecen de facultad de decisión; los asuntos administrativos, salvo escasas excepciones, los resuelven los órganos superiores o centrales, y cuando lo hacen los periféricos, el órgano central, dada su superioridad, está facultado para revocar tal resolución.
En cambio, en la desconcentración administrativa, como veremos en el capítulo séptimo de esta obra, ciertas competencias decisorias se atribuyen a órganos desconcentrados de la administración centralizada e, incluso, de la descentralizada o paraestatal.
La centralización administrativa cuenta entre sus ventajas el beneficio de la unidad de dirección, de impulsión y de acción, lo cual redunda en una administración uniforme, coordinada y fuerte. En cambio, su lejanía del administrado, así como la erradicación de la iniciativa individual, con el consiguiente burocratismo o excesivo formalismo procesal, le generan severas críticas.
Para el profesor Andrés Serra Rojas: "Se llama centralización administrativa al régimen que establece la subordinación unitaria coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica, para satisfacer las necesidades públicas”.
2. Características de la centralización administrativa.
El esquema de la centralización administrativa descansa en su organización jerárquica estructurada piramidalmente, de tal manera que los órganos inferiores se subordinan a los inmediatos superiores y éstos a los contiguos de arriba, y así sucesivamente hasta llegar al vértice de la pirámide que es el órgano supremo de la administración, investido de la máxima autoridad, que conlleva una amplia potestad sobre sus subalternos merced a la cual los designa, manda, organiza, supervisa, disciplina y remueve conforme a un modelo de relación jerárquica que le es característico, mediante el ejercicio de los poderes de nombramiento, de remoción, de mando, de decisión, de vigilancia, de disciplina, y de revisión, así como del poder para la resolución de conflictos de competencia.
En este orden de ideas, se entiende por jerarquía el vínculo jurídico que relaciona entre sí tanto a los órganos como a los funcionarios, por medio de poderes de subordinación, encaminados a dotar a la actividad administrativa de unidad y coherencia.
a) Poder de nombramiento.
Se puede explicar el poder de nombramiento como la facultad atribuida al titular del órgano superior para designar discrecionalmente a sus colaboradores; en nuestro caso, el presidente de la República tiene la facultad de nombrar a los titulares de las dependencias de la administración pública centralizada, o sea, a los secretarios de Estado, al consejero jurídico del Ejecutivo Federal; en su caso, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los demás empleados de la administración centralizada cuyo nombramiento no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.
Cabe señalar que el poder de nombramiento queda acotado por los requisitos establecidos en la Constitución y en las leyes para ocupar cada uno de los puestos respectivos. El nombramiento, además de una relación personal, crea una relación jerárquica de naturaleza jurídica, de supra-subordinación, entre el presidente de la República y el personal de la administración pública; el poder de nombramiento puede ser delegable a favor de órganos inferiores.
b) Poder de remoción.
El poder de nombramiento se ve reforzado por el poder de remoción que trae aparejado el primero, en cuyo ejercicio el presidente de la República puede cesar a sus colaboradores; por consiguiente, el titular del Poder Ejecutivo Federal, en los términos de la fracción II del artículo 89 constitucional, puede nombrar y remover libremente a sus colaboradores cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.
c) Poder de mando.
Puede explicarse el poder de mando como la facultad del superior jerárquico de dirigir e impulsar la actividad de los subordinados por medio de órdenes o instrucciones verbales o escritas; obviamente, este poder es correlativo a la obligación de obediencia a cargo del subordinado, sus límites, establecidos en el ordenamiento jurídico correspondiente, derivan de la amplitud de la facultad o poder del superior, así como del ámbito y materia de su competencia, y del horario de labores, en el caso del personal de base.
d) Poder de decisión.
En ejercicio del poder de decisión, el superior puede optar entre varias alternativas de resolución y, en consecuencia, elegir la que en su opinión sea la mejor, la cual habrá de ser acatada por el inferior, dado que el poder de decisión, como explica el profesor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez: "Es la facultad que tienen los órganos superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferiores la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de resolución".
e) Poder de vigilancia.
Para que los poderes de mando y de decisión tengan cabal efectividad se requiere del ejercicio del poder de vigilancia, merced al cual el superior tiene la facultad de inspeccionar y vigilar la actuación de sus subordinados, lo cual le permite detectar cuando estos últimos incumplen las órdenes y decisiones del superior, así como saber si cumplen o no sus obligaciones derivadas de la normativa en vigor y, además, determinar las responsabilidades administrativas, civiles o penales en que incurran por su incumplimiento.
El ejercicio del poder de vigilancia se lleva a cabo mediante actos materiales ordenados por el superior, consistentes en visitas, inspecciones, investigaciones, supervisiones, y auditorías contables, operacionales o administrativas complementadas con informes, rendición de cuentas, estados presupuéstales y contables.
Gracias al poder de vigilancia el superior mantiene la posibilidad de rectificar y corregir la actuación de los órganos y servidores públicos subordinados, así como de fundamentar las responsabilidades imputables a los inferiores.
f) Poder disciplinario.
Con apoyo en sus poderes de vigilancia y de revisión, el titular del órgano superior ejerce el poder disciplinario que, en suma, es la facultad de reprimir o sancionar administrativamente a sus subordinados por las acciones u omisiones realizadas indebida o irregularmente, en perjuicio de la administración pública, de los particulares o de ambos, lo que permite al órgano superior castigar tanto el incumplimiento absoluto como el cumplimiento deficiente o insuficiente de las responsabilidades a cargo de los servidores públicos que se desempeñan en sus órganos inferiores.
Variadas son las sanciones a imponer en el ejercicio del poder disciplinario y van desde la amonestación privada o pública hasta la inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público, pasando por la suspensión temporal, la destitución del empleo y la sanción económica. La imposición de las sanciones administrativas correspondientes se hará sin perjuicio de las acciones que se puedan ejercitar por 1a. responsabilidad civil o penal en que se hubiere incurrido.
g) Poder de revisión.
Consiste en la facultad, atribuida al titular del órgano superior, de revisar la actuación del inferior y, de considerarlo pertinente, suspender, modificar, anular o confirmar sus actos o resoluciones, sin que ello signifique sustitución del superior en el desempeño de las tareas del inferior, sino sólo revisar el acto o resolución de este último, de oficio o a petición de parte, para su confirmación o modificación y, en este último caso, compeler al inferior a someterse al cumplimiento de las disposiciones legales.
El poder de revisión conferido al titular del órgano administrativo superior respecto de sus inferiores, obviamente es distinto al recurso de revisión, porque este último es un medio de impugnación cuyo ejercicio se atribuye al administrado, afectado por actos o resoluciones de las autoridades administrativas.
h) Poder para resolver conflictos de competencia.
En fin, el titular del órgano administrativo superior está dotado del poder para la resolución de conflictos de competencia, consistente en su atribución otorgada para precisar cuál de los órganos inferiores es competente para conocer de un asunto determinado en el que varios o ninguno de ellos pretenden serlo.
La inexistencia del poder para la resolución de conflictos de competencia, podría provocar el caos o la parálisis de la administración pública, por la indeterminación de las competencias, bien porque dos o más dependencias pretendiesen conocer de un mismo asunto para resolverlo, ya porque ninguna quisiese tomar conocimiento del mismo. El artículo 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé la solución de tales conflictos, de la siguiente manera: "En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretaría de Estado o Departamento Administrativo para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la República resolverá, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a qué, dependencia corresponde el despacho del mismo".
3. La administración pública federal centralizada.
El artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos divide a la administración pública federal en centralizada y paraestatal; además, previene que la ley orgánica respectiva distribuya los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado.
En los términos del artículo lo. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, conforman la administración pública centralizada, la cual se organiza jerárquicamente bajo el mando y la dirección del titular del Poder Ejecutivo.
a) La Presidencia de la República
Por disposición expresa del artículo 80 constitucional, el Supremo Poder Ejecutivo de la Unión (nótese que en el sistema presidencialista mexicano, el único poder adjetivado por la Constitución de supremo, es el Ejecutivo) se deposita en un solo individuo, denominado "presidente de los Estados Unidos Mexicanos", cuyas tareas son apoyadas por la administración pública federal prevista en el artículo 90 constitucional en un esquema jerárquico en el que el Ejecutivo Federal se ubica en su cúspide.
En cierto sentido, se entiende por Presidencia de la República el conjunto de unidades administrativas directamente adscritas al titular del Ejecutivo Federal, cuyo número, denominación y estructura suelen modificarse cada sexenio, al gusto del titular del Poder Ejecutivo Federal.
Además, el artículo 165 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, prevé la existencia del Estado Mayor Presidencial, cuyo jefe es nombrado por el presidente de la República y tiene bajo su mando a la corporación especial denominada Guardias Presidenciales, a la que se encomienda la seguridad del Ejecutivo Federal, de su residencia e instalaciones conexas.
b) La secretaría de Estado
La denominación secretaría de Estado, a juicio del doctor Andrés Serra Rojas, alude a cada una de las ramas de la administración pública, integrada por el conjunto de servicios y demás actividades encomendadas a las dependencias que, bajo la autoridad inmediata y suprema del titular del Poder Ejecutivo, aseguran la acción del gobierno, en la ejecución de la ley.
Para quien esto escribe, la secretaría de Estado es una unidad administrativa de alto rango, de carácter político-administrativo, adscrita a la administración pública centralizada, prevista en el artículo 90 constitucional, para apoyar al Ejecutivo Federal en el ejercicio de sus atribuciones políticas y administrativas, así como para el despacho de los negocios del orden administrativo que tiene encomendados.
En el contexto del orden jurídico mexicano, la secretaría de Estado es la dependencia más importante del Poder Ejecutivo Federal; su creación, y por ende, su modificación, fusión o extinción, sólo puede realizarse mediante ley del Congreso, según previene el artículo 90 constitucional, lo que no impide que cada sexenio se modifique el catálogo y las atribuciones de las secretarías de Estado.
La estructura interna de cada secretaría de Estado se define en su reglamento interior que expide el presidente de la República, con refrendo del secretario de Estado correspondiente, ordenamiento en el cual, como previene el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se determinan las atribuciones de sus unidades administrativas, y la manera de sustituir a sus titulares durante sus ausencias. Desde luego, los reglamentos interiores de las secretarías de Estado, no pueden ampliar, restringir o modificar la competencia de dichas dependencias del Ejecutivo establecidas en la legislación, habida cuenta que tienen como fundamento, principio y límite a la ley, sin poder siquiera subsanar los errores u omisiones en que ésta pudiera incurrir.
En los términos del primer párrafo del artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, "Al frente de cada Secretaría habrá un secretario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los subsecretarios, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección y mesa, y por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales".
En los términos del artículo 91 constitucional, para ser secretario de Estado, o del despacho, como le llama dicho precepto, sólo se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener 30 años cumplidos. Llama la atención que no se establezcan requisitos de escolaridad, de experiencia o de solvencia moral, por lo que un secretario de Estado podrá ser un analfabeta, un profano en la materia o un sujeto con antecedentes penales.
La figura del secretario de Estado o del despacho encuentra su antecedente más remoto en la Constitución gaditana de 1812, que en su artículo 222 disponía la existencia de siete secretarios del despacho, a saber:
El secretario del Despacho de Estado;
El secretario de Despacho de la Gobernación del reino para la Península e islas adyacentes;
El secretario de Despacho de la Gobernación del reino para Ultramar;
El secretario de Despacho de Gracia y Justicia;
El secretario de Despacho de Hacienda;
El secretario de Despacho de Guerra, y
El secretario de Despacho de Marina.
La Constitución de Apatzingán sólo consideró tres secretarios: el de Guerra, el de Hacienda y el de Gobierno; en cambio, la Constitución de 1824 dejó al legislador ordinario la determinación del número de secretarios de Estado.
Por su parte, la Constitución de 1836, en su Cuarta Ley, sustituyó la figura del secretario del Despacho o Estado, por la de ministro, previendo cuatro, a saber: ministro de lo Interior, ministro de Relaciones Exteriores, ministro de Hacienda y ministro de Guerra y Marina.
La Constitución de 1857, al igual que la de 1917, siguió el criterio de la Constitución de 1824 de dejar al legislador ordinario la determinación del número de secretarios de Estado; conforme al texto vigente del primer párrafo del artículo 90 constitucional: "La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación".
La Ley de Secretarías de Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación de 14 de abril de 1917 dispuso la existencia de seis secretarías (la de Estado, la de Hacienda y Crédito Público, la de Guerra y Marina, la de Comunicaciones, la de Fomento, y la de Industria y Comercio); en la Ley del mismo nombre, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 25 de diciembre de 1917, se determinó que fueran siete las secretarías de Estado (la de Gobernación, la de Relaciones Exteriores, la de Guerra y Marina, la de Comunicaciones y Obras Públicas, y la de Industria, Comercio y Trabajo), número que se elevó sucesivamente a ocho, a nueve, a trece y a quince, en las respectivas Leyes de Secretarías y Departamentos de Estado, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1935, el 30 de diciembre de 1939, el 13 de diciembre de 1946, y el 24 de diciembre de 1958; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada el Diario Oficial de la Federación de 29 de diciembre de 1976, aumentó a dieciséis el número de secretarías de Estado, que en la actualidad, conforme a las últimas reformas de la última de las Leyes citadas, es de dieciocho.
Para que los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente sean obedecidos, el artículo 92 constitucional exige que sean firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda; de igual manera, el artículo 93 constitucional previene que los referidos funcionarios, den cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos; además, pueden ser citados por cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a sus respectivos ramos o atribuciones.
En los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las secretarías de Estado:
• Conducirán sus actividades en forma programada, con base en las políticas y prioridades de la planeación nacional, que establezca el Ejecutivo Federal (artículo 9o.).
• Formularán, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Ejecutivo Federal (artículo 12).
Tendrán al trente de cada una de ellas a un secretario de Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia será auxiliado por los subsecretarios, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección o mes y demás funcionarios previstos en el reglamento interior respectivo (artículo 14).
Pueden contar con órganos administrativos desconcentrados que les estén jerárquicamente subordinados, con facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso (artículo 17).
Se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas en su respectivo reglamento interior, mismo que será expedido por el presidente de la República (artículo 18). Establecerán sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática, estadística, Recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y demás necesarios (artículo 20).
Asimismo, como previene la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los secretarios de Estado ejercen las funciones de su competencia por acuerdo del presidente de la República y deben expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas; en el entendido de que los manuales de organización general deben publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
La estructura orgánica de la secretaría de Estado se puede resumir, en términos generales, de la siguiente manera:
Secretario.
Subsecretarios.
Oficial mayor.
Contralor interno.
Coordinadores generales. Directores generales.
Subdirectores generales.
Directores de área.
Subdirectores. Jefes de departamento. Subjefes de departamento. Jefes de oficina. Subjefes de oficina. Jefes de sección. Jefes de mesa.
c) La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
En su versión original, el artículo 102 constitucional, extrañamente encuadrado desde entonces en el capítulo IV -relativo al Poder Judicial- del innominado título tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exclusivamente regulaba la organización y funciones del Ministerio Público Federal y de la Procuraduría General de la República; el referido precepto atribuía al procurador general de la República: a) la investigación y persecución de los delitos federales -en consonancia con el artículo 21 constitucional-, así como la procuración de justicia; b) la representación jurídica de la Federación en todos los asuntos en que ésta fuese parte; c) la consejería jurídica del gobierno, atribución esta última que, según Explicara el diputado constituyente José Natividad Macías en su intervención del 5 de enero de 1917, se proponía siguiendo el modelo estadounidense del Attorney General.
El Congreso Jurídico Nacional, celebrado en 1932, fue escenario de un debate entre los abogados Luis Cabrera y Emilio Portes Gil, acerca de las atribuciones del procurador general de la República; para el primero de ellos "El doble y casi incompatible papel que el Ministerio Público desempeña: por una parte como representante de la sociedad, procurador de justicia en todos los órdenes, y por otra parte como consejero jurídico y representante legal del Poder Ejecutivo, es algo que quizás en lo futuro se corrija constitucionalmente separando estas funciones que tienen que ser necesariamente antagónicas".
A pesar de una fuerte resistencia, paulatinamente, la tesis de Luis Cabrera fue ganando adeptos, lo que propició que en 1976 se creara la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República, la cual fue sustituida en 1983 por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República, dependiente directamente del Ejecutivo Federal, a efecto de dar a éste, asesoría y apoyo jurídico. Esta dependencia desapareció en 1996 y fue sustituida por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, en los términos del artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Finalmente, el Constituyente Permanente, mediante reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de 28 de diciembre de 1994, reivindicó la tesis de Luis Cabrera, al disponer que las funciones de asesoría jurídica del gobierno, atribuidas al procurador general de la República, se encomendaran a una nueva dependencia del Ejecutivo Federal que al efecto determinara la Ley.
Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de mayo de 1996, se reformaron los artículos 4o. y 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y se le adicionó un nuevo artículo, el 43 bis, a efecto de crear la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, establecer sus atribuciones y determinar su correlación con las demás dependencias y entidades de la administración pública y del Ejecutivo Federal.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, es evidente que se trata de una dependencia de la administración pública federal centralizada -y por tanto dependiente directamente del titular del Poder Ejecutivo, quien lo nombra y remueve libremente-, de rango equiparable al de las secretarías de Estado, destinada a brindar asesoría y apoyo técnico-jurídico al presidente de la República, e intervenir en la formulación, suscripción y trámite de los instrumentos legales que el mismo deba suscribir, así como representarlo legalmente en los casos previstos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. De igual manera, compete a la Consejería la coordinación de los programas de normatividad jurídica de la administración pública federal que apruebe el presidente de la República, además de establecer congruencia entre los criterios jurídicos de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como dar apoyo y asesoría jurídica a las entidades federativas que lo pidan.
En los términos del artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los requisitos para ser consejero jurídico del Ejecutivo Federal son iguales a los establecidos para ocupar el cargo de procurador general de la República, los cuales son los siguientes:
Ser ciudadano mexicano por nacimiento;
Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación;
Contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho;
Gozar de buena reputación;
No haber sido condenado por delito doloso.
La equiparación de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal con las secretarías de Estado, se confirma con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en el sentido de que le serán aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto público federal, así como las demás que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal.
En la estructura administrativa de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal se contemplan las siguientes unidades:
Consejería Adjunta de Consulta y Estudios Constitucionales;
Consejería Adjunta de Legislación y de Estudios Normativos;
Consejería Adjunta de Control Constitucional y de lo Contencioso;
Dirección General de Mejora Administrativa y de Innovación Institucional;
Dirección General de Control, Seguimiento y Evaluación de Gestión, y
Dirección General de Administración y de Finanzas.
Desde luego, al consejero jurídico compete la representación de la Consejería, al igual que el trámite y resolución de los asuntos de la competencia de ésta, así como el ejercicio de las facultades que las disposiciones legales le asignan, mismas que pueden clasificarse en delegables e indelegables; con excepción de estas últimas, el consejero podrá delegar en servidores públicos subalternos aquellas que estime pertinentes, mediante acuerdo que se publique en el Diario Oficial de la Federación. Conviene aclarar que la delegación de facultades no impide su ejercicio directo por parte del Consejero, quien entre otras facultades indelegables cuenta con las siguientes:
Determinar, dirigir y controlar las políticas de la consejería.
Planear, coordinar y evaluar las actividades necesarias para el despacho de los asuntos de su competencia.
Expedir los manuales de organización y procedimientos de la Consejería.
Presidir la Comisión de Estudios Jurídicos del Gobierno Federal, así como sus reglas de operación interna y dirigir sus actividades para el adecuado cumplimiento de su finalidad.
Dictar las disposiciones a las que deberán sujetarse las dependencias de la administración pública federal para la elaboración, revisión y trámite de los proyectos de iniciativa de reformas constitucionales, leyes o decretos que deban ser sometidos a la consideración y, en su caso, firma del presidente de la República, de conformidad con las leyes y demás normas aplicables.
Opinar y someter a la consideración -y en su caso, a firma- del presidente de la República, los proyectos de iniciativa de reformas constitucionales, leyes o decretos que deban presentarse al Congreso de la Unión.
Expresar opinión al presidente de la República sobre los proyectos de tratados a celebrar con otros países y organismos internacionales.
Presentar a consideración y, en su caso, firma del presidente de la República los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, nombramientos, resoluciones presidenciales y demás instrumentos de carácter jurídico.
Proporcionar asesoría jurídica al presidente de la República, en los casos previstos en el artículo 29 constitucional.
Someter a la consideración del titular del Ejecutivo Federal los proyectos de iniciativa de leyes o decretos cuya formulación no sea exclusiva de alguna otra dependencia de la administración pública federal.
Suscribir las bases de colaboración y los convenios que la Consejería celebre con otras dependencias o entidades de la administración pública federal, así como los convenios que suscriba con las entidades federativas en materia de colaboración y coordinación jurídica.
Participar, cuando así lo instruya el presidente de la República, en la integración de los expedientes que contengan la información necesaria y pertinente para la elaboración de propuestas de designación o, en su caso, ratificación de funcionarios y servidores públicos que, de conformidad con las disposiciones aplicables, correspondan al titular del Ejecutivo Federal.
Emitir opinión previa sobre el nombramiento y, en su caso, solicitar la remoción de los titulares de las unidades encargadas del apoyo jurídico de dependencias y entidades de la administración pública federal.
Representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 constitucional, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter.
Emitir los lineamientos para el ingreso, desempeño y permanencia del personal de la Consejería.
Designar a los servidores públicos de la Consejería y expedir sus nombramientos.
Aprobar el anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Consejería y sus programas internos de trabajo.
Someter al acuerdo del presidente de la República aquellos asuntos que requieran alguna determinación del titular del Poder Ejecutivo Federal.
Desempeñar las comisiones y las funciones que le confiera el Ejecutivo Federal y rendir los informes que resulten pertinentes sobre el cumplimiento de las mismas.
Establecer la organización interna de la Consejería; adscribir orgánicamente sus unidades administrativas e instruir a los servidores públicos para que le presten la asesoría jurídica que requiera, independientemente de sus áreas de adscripción.
La ausencia del consejero jurídico del Ejecutivo Federal será suplida por los consejeros adjuntos, en el siguiente orden:
Consejero adjunto de Consulta y Estudios Constitucionales.
Consejero adjunto de Legislación y de Estudios Normativos.
Consejero adjunto de Control Constitucional y de lo Contencioso.
d) La Procuraduría General de la República no es parte de la administración pública.
Mediante la referida reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de mayo de 1996, la Procuraduría General de la República formalmente dejó de formar parte de la administración pública federal, a cuya área centralizada había estado adscrita desde la expedición de dicha Ley en diciembre de 1976; y de acuerdo con el texto vigente del artículo lo. de su Ley Orgánica, la institución de referencia está ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal.
La exclusión de la Procuraduría General de la República del ámbito de la administración pública federal no se desvirtúa por la disposición contenida en el artículo 67 de la Ley Orgánica de la propia institución, en el sentido de que para los efectos -y yo recalco: sólo para tales efectos- del título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Procuraduría General de la República se considera integrante de la administración pública federal centralizada, para el sólo efecto de que sus servidores públicos queden sujetos al régimen de responsabilidades a que se refiere dicho título y la legislación aplicable.
La anterior circunstancia predica que no todo el ámbito del Poder Ejecutivo es administración pública, toda vez que comprende áreas, como la Procuraduría General de la República, que no quedan dentro de ella.
Conclusión.
Muchas de las definiciones formuladas sobre la administración pública comparten la idea de que se trata, de una actividad del Poder Ejecutivo, o de una estructura integrada a él, por lo que el profesor italiano, Massimo Severo Giannini señala: "La tradición, como se ha visto, encuadra a la administración (aparato) en un 'poder' del Estado que se indicaba y todavía es indicado por muchos como Poder Ejecutivo".
En rigor, la administración pública rebasa con mucho la órbita del órgano conocido como Poder Ejecutivo, así lo reconoce, por ejemplo Marshall Dimock, al afirmar: "La administración pública tiene relación con los problemas del gobierno. Si la administración pública tiene relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en acción, el Estado como constructor".
